盐铁官营是一种什么样的制度?盐铁官营制度实施是怎么回事?

趣味野史网 | www.v525.com  2018-06-13 02:04:56
责编:历史探索

  盐铁专营,又称盐铁官营,是中国封建社会时期朝廷为打击富商大贾、增加财政收入而实行的对盐和铁的垄断经营政策。

  这项政策起源于春秋时期齐国管仲的「官山海」政策;汉武帝时期,桑弘羊、孔仅、东郭咸阳将这一制度加以完善;唐以前盐铁专营几经废止,又几次重新实行;直至安史之乱以后成为定制,为历代所沿用,成为中国式中央集权制度的重要经济保障。

  时至今日,中国的食盐专营依然在继续,而且政府专营制度的影响早已远不止于盐铁……

  一、盐铁专营的思想渊源

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  盐铁专营的思想始于管仲,传承至今,成为春秋以后长达两千余年的中国食盐专卖制度的滥觞。为此,后世甚至尊管仲为「盐宗」。

  为相齐国期间,齐桓公与管仲论政。齐桓公想要扩大税收来增强国力,然而管仲却认为:「民予则喜,夺则怒,民情皆然。先王知其然,故见予之形,不见夺之理」,即,税收是有形的,直接向人民收取财物,自然会招致人民的不满。最好、最理想的办法是「取之于无形,使人不怒」。据此,管仲提出了「寓税于价」的办法——把税收隐藏在商品里,使纳税者看起来没有纳税而实际上已经纳了税,这样就可以收钱还不至于造成百姓心理上的抵抗。

  在具体办法上,管仲给出了简单却影响深远的七个字:「唯官山海为可耳」。煮海成盐,开山成铁,只要把山、海的资源垄断起来,就可以把盐铁的经营买卖控制起来,进而从中获利,是为「盐铁专卖制度」。

  在农耕时期,盐和铁是最为重要的两大支柱性产业,其利甚巨。《管子·海王》有云:「令盐之重升加分强……千钟二百万……禺策之……万乘之国,正九百万也。月人三十钱之籍,为钱三千万。今吾非籍之诸君吾子,而有二国之籍者六千万」。一个九百万人的大国,应缴纳人头税的成人者约为一百万人,每人每月征三十钱,可收三千万钱。但如果进行盐的专卖,每升盐酌量提价出售,每月可能得到六千万钱,比人头税的收入还多一倍。而在表面上,政府确乎不曾征税,不致引起人民的反对。不仅在国内如此,还可运盐出口而获取重利,这等于煮沸取之不尽的海水就可以迫使天下人向齐国纳税,即「煮沸水以籍天下」。铁的专卖也是相同的道理。

  需要注意的是,管仲提倡的盐铁专营并不是国营。

  对于盐业,管仲实行的是专卖政策,开放盐池让民间自由生产,然后由国家统一收购,通过控制产量和销售来控制价格。而且,齐国的盐销售到别国去,售价可以抬高到成本价的四十倍,得利的不只有国家,商贾也获利颇丰。

  在冶铁业上,管仲实行的是国有民营。他首先严厉地强调了国家对所有矿山资源的垄断,下令只要一发现矿苗,就马上要由国家保护和封存起来。之后,政府又控制了铁器的定价权,并对所生产出来的铁器进行统购统销。在这些前提之下,管仲开放冶铁作坊业,允许由民间商人自主经营,其增值部分,民商得七成,政府得三成,相当于征收30%的所得税。

  由政府控制资源所有权,然后把经营权下放给民间商人,以一定比例分配利润,这就是后世非常流行的“资产国有、承包经营”的雏形。

  「官山海」的政策一直被历朝历代所重视,盐铁专营制度对后世政权产生了重大且根本性的影响。这种影响持续至今,从某种意义上讲,这种思想决定了现今中国经济制度最有「中国特色」的部分。

  二、盐铁专营的制度依据

  中国古代的政治经济制度具有很强的传承性,每一项制度的形成都有着漫长的过程。所以,要说盐铁,得先说税收,而要说税收,得先说土地。成熟的盐铁专营制度形成于汉武帝时期,而这一制度的发端,则早在商周。

  商周时期,封建贵族将耕地,平均分配,交给农民使用,称为「井田」。井田周边为私田,中间为公田,公田即「籍田」。公私田都由农民耕种,私田所得交一部分贡赋给贵族,其余留归农民自己,公田所得全归贵族。井田归贵族所有,不得买卖和转让。井田制是奴隶社会的土地国有制,或者说是贵族土地私有制。

  井田制是伴着商周的封建制度产生的,随着时间的推移,封建制度开始动摇,井田制的弊端也开始显现。

  西周中期,个别贵族强迫庶民开垦井田以外的空地,这样开垦出来的田地,是瞒着公室,不纳税的私有物,可以称之为「非法私田」。到了春秋时期,铁器牛耕的出现和推广使得耕地面积和农业产量大幅增长,农业生产开始以家庭为单位,并逐步成为社会的基础。

  非法的私田不纳税,因此从耕地面积的增加中得利的不是上层贵族,而是地方领主,这是各大诸侯所不愿意看到的。因此以鲁国为代表的各诸侯国为增加收入,纷纷进行税制改革,无论公田、私田,一律按亩纳税,这实际上承认了土地私有的合法性,促使了土地由国有向私有的转化。公元前361年,商鞅在秦国实施改革,主张「废井田、开阡陌、民得买卖」,正式承认土地私有。

  至战国初期,井田制彻底瓦解,贵族承认土地为农民所有,同时按照田亩统一征税。

  这里需要特别强调一点,前面一段提到的「土地」特指「耕地」。实际上,土地并不等于耕地,除了被划分成井田的耕地,还有许多无法耕种的山林池泽,这些地域的土地制度和耕地是大不相同的。

  所谓「四封之内,莫非王土」,封建时代,这些非耕地的所有权也是归贵族所有的。非耕地不向农民开放,有专门的官员值守,禁止私自闯入。但是随着耕地所有权逐渐转移到农民手中,贵族的非耕地禁区也开始越来越多地被庶民闯入,进行烧炭伐木、捕鱼狩猎等活动。

  初期,这种活动属于非法牟利,称作「奸利」,闯入者也被视作盗贼,会遭到官府的征讨。然而,群众是无法阻挡的,当闯入者的数量多到防不胜防、讨不胜讨的地步时,贵族们也只好在保留所有权的同时开放这些山林池泽,转而在重要通道设立出入关隘,遇到在禁区牟利的,就按其所得征收一部分充公。久而久之,这就在田租之外,另形成了一种赋税。这种「山林池泽之税」就是后世「关税、商税」的起源,而「征税」的「征」字也正是源于最初官府对于非法闯入禁区者的征讨。

  春秋末年,这种管理非耕地的方式就已经得到广泛应用,在地少人多的诸侯国,如郑、晋、齐等,都实行这种制度。

  之后秦汉实现了大一统,统一帝国的出现前所未有,但他们关于土地所有权的观念则延续了战国旧制,即,承认耕地归农民私有,而非耕地作为封建贵族世代相传的禁地依然由贵族保留所有权。又由于封建制度被废除,没有了诸侯,真正的贵族就只有皇室,所以全国的山林池泽都归皇家所有。

  土地所有权的差异对秦汉帝国的赋税制度产生了深刻的影响。田归民有,所以全国田赋都收归掌管朝廷经济的大司农,作为政府公费;而山林田泽归皇家,所以山川池泽之税都收归掌管皇室经济的少府,专供皇帝私用。

  所以汉朝初期,完整的土地制度应该这样表述:耕地私有,允许买卖,按田亩统一收税,所得归朝廷;非耕地为皇家所有,允许入内,按其所获之利收取山林池泽之税,税归皇帝。

  在这项制度的雏形期,因为耕地多,所以田赋占全国税收的大半,而山林池泽税只是少数。那么把多数给国家,少数给皇室,还颇为合理。然而后来两项商业的兴起,让这一制度变得不太合理了,这两项商业就是盐铁。

  因为没有人不吃盐,没有人家里不用铁器,所以盐铁是当时最易生财的两种商业。盐铁之利的膨胀从战国时候就开始了,又因为汉代的田租很低,只有三十分之一,所以商税逐渐超过了田赋。

  少府的收入超过大司农,皇室私产超过政府公费,这不是制度设计的初衷,但却是经济形势变化的必然,这就形成了一对矛盾。而经济基础决定上层建筑,当经济形势发展到一个临界点,就必然引发制度的变革。这一临界点在汉武帝发兵征讨匈奴时,到来了。

  汉朝初年,历经长期战乱的国家亟待修养生息,因此几代皇帝都采用黄老之说,轻赋税徭役,让民间恢复生产,其中盐铁也是由民间私营的。这一治国理念的效果是显著的,到汉武帝登基时,他的父亲景帝和祖父文帝所开创的文景之治为他留下了丰饶的财富,于是雄才伟略的武帝得以施展自己的政治抱负。

  然而再多的钱也有花光的时候,武帝中期,讨匈奴,通西域,军费开支浩繁,加上天灾不断,百姓四处流亡,国库空虚,由大司农统管的政府财政终于入不敷出。但是仗还得打,政府还得运行,钱从哪儿来呢?农乃国之本,田租三十分之一的定额实行已久,不宜轻易变革。那么再要钱,汉武帝就只能求助少府了。把少府的钱用于军费和政府开支,相当于把皇帝私产捐献给国家。武帝不仅自己捐,同时命令地方上的富人,最主要的是盐铁商人,和他一样把私产借贷给国家。但他没想到的是,那些坐拥财富的豪族并不像他一样慷慨,命令发出,响应者寥寥:「富商大贾,冶铸鬻盐,财或累万金,而不左公家之急,黎民重困」。

  煮海成盐,开山成铁,这山和海的所有权本身就归皇帝所有。换句话说,这些商人本身挣得就是皇帝的钱,现在皇帝有了难处,商人却不愿意帮助皇帝。这让武帝大为光火,愤怒的武帝马上开始了对商人的反击:他一方面向商人课以重税,另一方面则开始断商人财路,其中最重要的一条就是接受桑弘羊的建议,「笼天下盐铁」,把盐铁由原来的私营改为国家专营。

  三、盐铁专营的历代发展

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  汉武帝元狩六年(公元前117年),孔仅和东郭咸阳就提出了一个实施盐铁官营的具体方案。 盐的官营采用募民煮盐而官府专卖的做法; 铁的官营,则由官府彻底垄断。汉武帝还是很快批准了这一方案。 在最初几年盐铁官营特别是铁的铸作曾取得明显成效,但由于他们多选用商贾担任盐铁官,所以不但执行的不彻底,还造成了严重的吏治混乱现象。

  桑弘羊掌管财政大权后,增设大农部丞数十人对郡国盐铁官分别予以整顿,并增加了盐铁官的设置地区。据统计,经过桑弘羊的努力,一共设置了三十五处盐官(一说三十六处),分布在全国二十七个郡,盐铁官营前,这些地区的私营盐业都非常发达,国家对它们采取征收盐税的政策;铁官则至少设置了四十八处,分布于四十个郡国,所有铁官均由大司农所属铁市长丞掌管,基本完善了盐铁官营的管理系统和经营网络。由于资金雄厚和人力充足,在盐铁官营全面实施后,它们的生产规模都迅速扩大起来。

  官营盐铁业的规模化生产,无论其资金、设备和人员方面,还是降低成本、实行标准化生产和工艺技术改进方面,对于规模一般很小的私营盐铁业来说,都具有无可比拟的优越性。经过一段时间的实践和总结后,桑弘羊对大生产的优越性已经有了清醒的认识。在二十多年后的盐铁会议上,桑弘羊为了捍卫盐铁官营政策,就指出官营盐铁业的大规模生产要优于私营盐铁业的小规模经营。

  然而,由于官僚体制所不可避免的种种弊端,盐铁官营也存在一些比较严重的问题。 为了完成规定的任务,官营铁器只注重产量,所生产的铁器多为应用很少的大农具,根本不适合农民使用。不仅如此,官营铁器还存在成本高、质量低、不准挑选、购买不便、强买强卖和强迫农民服役等问题。 更重要的是,官营盐铁的价格昂贵,许多贫民都根本买不起。

  东汉时取消盐铁专卖,实行征税制。三国、两晋注重专买,南北朝时征税制复起。隋至唐前期,取消盐的专税,和其他商品一样收市税。唐安史之乱后,财政困难,盐专卖又开始实行。此后历朝历代,都加强了盐专卖,对铁则实行征税制,不再与盐同例看待。盐铁专卖使封建国家获得了可观的收益,特别是盐,一直是历代封建政府牢牢掌握的最重要的专卖商品,其收入是历代政府的重要财源。

  四、盐铁专营的现代评价

  在西方的经济理论中,国家财政收入的主要来源,甚至唯一的来源是税赋,在这一点上,无论是社会主义经济学家或资本主义的自由经济学派都无分歧。卡尔·马克思就曾言,“赋税是政府机器的经济基础,而不是其他任何东西”,“国家存在的经济体现就是捐税”。即便在当代的制度经济学理论中,这一认识也未有改变,道格拉斯·诺斯认为,政府是“一种提供保护和公正而收取税金作为回报的组织,即我们雇政府建立和实施所有权”。

  在西方的法治意识中,从来强调公民的纳税人角色,从14世纪开始,“无纳税人同意不得征税”这个理念在法国和英国似乎都牢固地确定了下来。人们经常提起这句话,违反它相当于实行暴政,恪守它相当于服从法律。特别是在美国,商店直接把商品价格与消费税分列出来,让你买一杯咖啡都意识到自己在纳税。可是在中国,统治者更愿“寓税于价”。陈寅恪曾说中国的统治术中有“诈术”的成分在里面,管仲那句“取之于无形,使人不怒”便是最好的印证。

  “管仲变法”之后,中国的政府收入由税赋收入和专营收入两项构成,后者的实现,正是通过控制战略性的、民生必需之物资,以垄断专卖的方式来达成的。在这种体制内,政府其实变成了一个有赢利任务的“经济组织”,从而也衍生出一种根深蒂固的治理思想,即国家必须控制“关系到国计民生的支柱性产业”,国有企业应当在这些产业中“处于主导地位”。

  在这种经济环境中,国有企业是那种“看上去像企业的政府”,而政府则是“看上去像政府的企业”,它们从各自的利益诉求出发,成为微观经济领域中的逐利集团。这种制度一旦形成,民营企业集群就被间夹其中,进退失措,成为被博弈的对象。这一中国式经济体制延续千年,迄今未变,而管仲,正是“始作俑者”。

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